依法独立实施审计既是审计机关的职业操守，更是审计结果客观公正的重要保障。1982年宪法奠定了审计机关的法律地位，《中华人民共和国审计法》明确了审计机关的职责权力，《中华人民共和国国家审计准则》规范了审计流程，审计标准与评价体系的法制化水平不断提高，可以说，依法审计已成为审计机关的核心价值观。然而，审计独立性建设却未与法制化建设同步，尤其在省以下地方审计机关，行政权力干预审计结果时有发生，基层审计机关审计权威不足，审计监督效力受到掣肘。党的十八届四中全会和国务院关于加强审计工作的意见要求强化审计监督在国家监督体系中的地位，促进审计机关依法独立实施审计，并把对省以下地方审计机关人财物统一管理的探索提上议事日程。笔者认为，省以下地方审计机关人财物统一管理工作应抓紧研究探索，谨慎开展试点，依法部署实施，各项工作宜早不宜迟。

    一、改革的条件基本成熟

    首先，十八届四中全会已将审计监督列为国家监督体系的重要组成部分，加强审计监督的共识已经形成，眼下只是如何做的问题。《易经》云：“形而上者谓之道，形而下者谓之器。”道是器的魂，器是道的体，器要为道的精进而服务。只要有利于强化审计监督，任何的体制机制改革都应该大胆的探索和实施；其次，已实行省以下人财物统一管理的机关，如地税、工商、质监等部门的管理模式和经验可以为审计机关改革提供借鉴；第三，审计机关系行政监督部门，非公共服务窗口单位，审计体制改革所造成的经济社会影响相对较小，有利于改革的实施；第四，改革既可以缓解基层审计机关审计资源不足的困境，还将较大程度的扭转基层审计机关由于独立性差而形成的可有可无的尴尬处境，束紧审计监督的每一节链条。

    二、统一管理的关键是“人与财”

    人与财的独立程度是审计机关独立性的主要决定因素。这次对省以下地方审计机关人财物统一管理的探索，研究的重点应该是人与财，这也是改革的难点。目前，省以下审计机关主要领导大部分来自于同级政府财经管理部门，而非由审计机关内部培养产生，审计机关领导与同级政府存在千丝万缕的联系。此外，基层审计机关的内部机构设置、职数编制、基层审计人员的考核评价晋升也决定于同级党委政府。因此，审计独立性受损是不言而喻的，只是各地的程度有所不同。财的问题也是一样，不过由于地方各级政府部门预算编制相对规范，在财力充足的前提下，审计机关经费保障应该问题不大，但是经费毕竟来自于同级政府，财政不独立，工作独立性必然会受到影响。

    三、需妥善处理的几个问题

    省以下地方审计机关人财物如何统一管理，方案如何选择，涉及到若干法律的修改问题。我国宪法第一百零九条规定：县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。我国审计法第八条规定：省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作；第九条规定：地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。因此，省以下审计机关领导体制改革的实施必然要以修改上述法律为前提。鉴于审计署特派办的工作体制可以较好地维护审计独立性，根据审计法第十条“审计机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以在其审计管辖范围内设立派出机构。派出机构根据审计机关的授权，依法进行审计工作。”的规定，省以下审计机关人财物统一管理也可以探索省级审计机关加派出机构的模式。此外，领导体制改革后的审计工作报告机制应如何同步改革，省以下各级审计机关与同级政府和人大的关系如何协调，是否还需要向其报告工作等等，都需要慎重考虑。

    总之，在宪法框架下，在突出审计监督的时代要求下，要突破条条框框，敢想敢试，使审计体制适应审计监督的需要，真正发挥各级审计机关在完善国家治理中的重要作用。

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